REFERAT ZA ODBOR SKUPŠTINE CRNE GORE
PROF.DR BLAGOTA MITRIĆ, AKADEMIK DANU
PRAVNA NEODRŽIVIST PRIJEDLOGA ZAKONA
O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O IGRAMA NA SREĆU
NAPOMENA: U ovom tekstu umjesto riječi “nacrt”, treba da stoji “prijedlog”

Kad je Isus, na saslušanju pred Pilatom, priznao da je na ovaj svijet došao da bi svjedočio istinu, postavilo se pitanje:“šta je istina?“, a iz ovog pitanja i iz krvi Raspetog i Vaskrsnutog Isusa, izniklo je jedno, još silnije pitanje:“ a šta je pravda?“ – kao vječno pitanje prava, morala, nauke, slobode, demokratije, i kao jedan od fundamenata smisla života. Još od antičkih vremena umni ljudi su govorili da je imperativ prava-pravda, te da vlast ne može biti koncentrisana na jednom mjestu(otuda princip podjele vlasti), da vlast mora imati osnov u pravu (otuda višestranački parlamentarni sistem i višestranački izbori), i da svako vršenje vlasti mora biti kontrolisano (otuda ustavnost sudstva).
Odmah da kažemo – da ovaj i ovakav Nacrt,(i pored izvjesnih „popravki“), koji se odnosi na jednu vrlo važnu društvenu i turističko-uslužnu djelatnost, ne ostavlja nimalo nade u ostvarenju krajnjeg cilja prava i pravnih normi, prije svega ustavno-pravnih normi zato što Nacrt drastično odudara od ustavne odredbe iz člana 59 Ustava Crne Gore, koja jemči pravo preduzetništva i slobodu privatne inicijative poslodavaca. Zašto? Zato što ovaj Nacrt sputava ovaj ustavni princip, prije svega zbog njihove naopake i nelogične intencije da sve propišu, i to na jedan način koji ne ostavlja skoro nimalo prostora ostvarenju slobode privatne inicijative poslodavaca i drugih subjekata.
To se najbolje vidi iz činjenice što se ovim Nacrtom mijenja polovina postojećeg Zakona o igrama na sreću i u 60 propisanih prekršaja, a što je sve predočeno u pismenoj analizi Nacrta Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću sa prošlonedeljne panel diskusije od 18.08.2011.godine.
Kad se analiziraju pravne norme ovog Nacrta, po našoj slobodnoj pravnoj ocjeni, najmanje polovina članova Nacrta bili bi „zreli“ da dođu pred Ustavni sud, radi ocjene njegove ustavnosti. Ovo zbog toga – što pravna država treba da kroz svoje zakonodavstvo djeluje silom pravničke logike, da obezbijedi načelo ustavnosti i zakonitosti i pravnu sigurnost građana, kao što država treba da pravu obezbijedi autoritet, primjenljivost i neprikosnovenost u svakoj oblasti ljudskog života, i kako kaže Horacijus – „pravdu učiniti dostižnom“. Cijeli Nacrt odiše nepravdom u svakom svom segmentu i to kako na štetu priređivača igara na sreću, tako i na štetu države, a da se pri tome ne zna koji je krajnji efekat svega toga. Odnosno zna se, ali autor Nacrta neće da zna. Našoj državi je potrebno kvalifikovano zakonodavstvo koje će nove ustavne ideje i načela , kao što su pravo preduzetništva i slobodne privatne inicijative u preduzetništvu, a koji tangiraju ovu oblast , ostvariti što potpunije na temeljima i iskustvima pravne struke i opšteusvojenim principima pravne nauke. Naša stvarna, poslovna i životna stvarnost pokazuju da još nijesu izgrađeni precizni pravni instrumenti , pomoću kojih bi konačno oživjela svoju pravnu funkciju citirana i esencijalna ustavna načela, a što najbolje svjedoči ovaj Nacrt, koji je svjedok pojave koja se u pravu zove„patološko stanje“
Jedno od opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i vrhunskih pravnih postulate svake civilizovane države, koja počiva na principima vladavine prava, odražava se, prije svega, na aksiomu ustavnosti I zakonitosti svake pravne države pri čemu ustavnost i zakonitost označavaju stanje i odnos u pravnom poretku i društvu, kao i dinamiku ostvarenja tog procesa i njegovu ustavnu zaštitu. Ustavnost u pravnom smislu znači da je Ustav osnovni i najviši pravni akt, na kome se zasniva čitav pravni poredak i koji mora biti u skladu sa njim i da predstavljaju harmoničnu cjelinu. Zakonitost je neodvojiva od ustavnosti i znači vladavinu zakona i prava, zatim usklađenost njegovu sa njegovom primjenom u životu ljudi, kao i zaštitu ljudskih prava i sloboda. Osim toga, postoje tzv. pravne zapovijesti, koje vuku korijene iz rimskog prava, a koje glase: pošteno živjeti ( honeste vivere), nikoga ne vrijeđati (alterum non laedere) i svakome dati ono što mu pripada ( suum quique tribuere).

Posebno pažnju skrećemo na treću zapovijest ove pravne zapovijesti, jer je očito da je suština ovakvog Nacrta daleko od ustavnosti, od zakonitosti, a pogotovo od treće pravne zapovijesti, a to je kako svakome dati ono što mu pripada, odnosno kako da sve strane u igrama na sreću, a posebno Država i priređivači, kao partneri, dođu putem legitimnih očekivanja do svojih imovinskih prava.
Za primjenu ovih principa neophodno je niz uslova, a prije svega autoritativan autor zakona i principijelan donosilac zakona, tako da bi donijeti zakon ostvario svoju funkciju. Takođe, pojam zakonitosti, kao jedan od glavnih načela svakog pravnog poretka, bezuslovno pretpostavlja usklađenost, odnosno saglasnost nižih sa višim pravnim aktima , a to dalje znači da sve radnje pravnih subjekata moraju biti u skladu sa pravnim aktima, a sve ovo zajedno mora biti u skladu sa Ustavom , kao najvišim pravnim aktom jedne države.
Na osnovu uvida u Ustav Crne Gore, Zakona o obligacijama, Zakona o koncesijama, Zakona o igrama na sreću i niza podzakonskih akata –uredbi, pravilnika, odluka, pravila, kao i nakon uvida u dva pisana dokumenta koje sam podnio za panel diskusije od 18.08. i 25.08.2011.godine, zatim na osnovu uvida u pismene referate advokata Bojića i sumirajući rezultate diskusija na dosadašnjim panel susretima, a posebno imajući u vidu ponašanje i odnos autora nacrta prema javno izrečenim kritičkim sudovima o nacrtu, prije svega, njihov odnos prema zaštiti javnog interesa u domenu igara na sreću kao uslužno-turističke djelatnosti, nalazimo za shodno da u ovom referatu iznesemo sledeće:

1. Priredivanje igara na srecu je djelatnost od javnog interesa i iskljucivo pravo drzave Crne Gore, koja to svoje pravo i javni interes ostvaruje preko privrednih drustava, registrovanih za priredivanje igara na srecu. Partnerstvo izmedu drzave i priređivaca se ostvaruje prevashodno kroz prenosenje prava na privredna drustva putem koncesije, a privredna drustva investirajuci i rizikujuci svoja investiciona sredstva stvaraju uslove za/realizaciju javnog interesa, koji se ogleda u ostvarivanju prihoda iz djelatnosti priređivanja igara na srecu, kroz oblik koncesionih naknada.

2. Pozivajuci se na ustavni uslov i ustavni osnov sadrzan u CI.16 tacka 5, kojim je utvrdeno da se zakonom ureduju pitanja od interesa za Crnu Goru, u koji spada i regulisanje sistema za priredivanje igara na srecu, i na clan 5 Zakona o igrama na srecu da su igre na srecu djelatnost od javnog interesa i iskljucivo pravo Drzave Crne Gore, i da se to pravo priredivanja prenosi na privredna drustva sa svojstvom pravnog lica, koja su registrovana za priredivanje igara na srecu, putem koncesije, tvrdimo:

2.1. Da je povrijeden javni interes Drzave Crne Gore, koji se ostvaruje i ogleda u obezbjedivanju sredstava za zadovoljenje potreba u oblasti socijalno-humanitarnih djelatnosti, zastite mentalnog zdravlja, za programske aktivnosti omladine i druge namjene;

2.2. Da je povrijedeno ostvarivanje javnog interesa, koje se ogleda u uskladivanju igara na srecu sa socijalno-ekonomskim i drugim prilikama;

2.3. Da je povrijeden javni interes, koji se ogleda u izbjegavanju rizika od kriminala i zastite od obmana i otklanjanja negativnih djejastava, koja imaju igre na srecu;

2.4. Da je povrijeden ukupni javni interes Drzave Crne Gore kada su u pitanju nacin izrade Nacrta, nacin javne rasprave, sadrzaj i predlozi iz Nacrta, kao i nacin odnosa nadleznih organa i nosilaca izrade Nacrta prema ukupnom, priredivacima, javnosti, demokratskim principima.

3. Javni interes u okviru ove djelatnosti ogleda se posebno u ostvarivanju potreba obezbijedenja sredstava koja se koriste za zadovoljenje potreba u oblasti socijalno-humanitarne djelatnosti, zastite mentalnog zdravlja, za programske aktivnosti omladine,’ sporta i drugih projekata vaznih za javni interes Drzave Crne Gore.

4. Sredstvima ostvarenim iz igara na srecu finansiran je i Kineski zid i visoko-obrazovne ustanove u SAD (Univerziteti Kolumbija, Harvard, Jejl…), vise od 300 skola i 200 crkava, mnoge bolnice, izgradena mnoga sirotista, biblioteke i mnoge druge institucije, a u Crnoj Gori jedna od takvih ustanova, koja i danas ima veliki znacaj i uiogu za zdravstveni sistem u Crnoj Gori, je Specijalna bolnica u Risnu, zaduzbina Vasilija Vasa Cukovica i njegovih roditelja, a oformljena je sredstvima ostvarenim iz prihoda od igara na srecu.

5. Odstupanjem od principa, prirode i logicnosti, koji vladaju u industriji igara na srecu i djelatnosti igara na srecu, i nesagledavanjem mogucnosti priredivanja igara na srecu u ostalim oblastima na koje moze da utice djelatnost (turizam, zapošljavanje, ugostiteljsko-turistička djelatnost uopste), ne stiteci interes privrednih drustava, koja svojim investicijama ostvaruju taj javni interes, neuskladenim odnosom i svim slicnim, imamo pad prihoda od djelatnosti igara na srecu, cime je i povrijeden jedan od osnovnih jaynih interesa u djelatnosti igara na srecu.

6. Uprava za igre na sreću nije ispunila ocekivanja, te da za citavo vrijeme svog postojanja nije dala nikakav konkretniji doprinos razvoju igara na srecu, niti kroz zakonodavne, niti kroz druge aktivnosti u okviru svoje nadleznosti. Takodje je evidentno da rad ovog organa nije dao nikakve rezultate ni kada je u pitanju javni interes koji se ostvaruje kroz uskladivanje igara na srecu sa socijalno-ekonomskim pitanjima, a njega prati razvoj u oblasti igara na srecu, pojavom novih oblika igara, uskladivanje zakona i stalno pracenje kroz izmjene i dopune, nacina uslova, rokova, investicionih ulaganja, kao i uskladivanje sa drugim oblastima i sinhronizacija sa ukupnim interesima Drzave Crne Gore, posebno kada je u pitanju turisticko-ugostiteljska oblast, razvoj turizma i mogucnost razvoja te djelatnosti i podstreka u vidu turisticke i hotelske ponude, iz cega se dodatno crpi ostvarivanje onog dijela javnog interesa, koji se tice ostvarivanja prihoda od ove djelatnosti.

7. Činjenicno je potpuno zanemaren javni interes koji se ogleda i uoblasti priredivanja INS, kao i ukupni javni interes Drzave Crne Gore, te time se/ zakljucuje da jedini nacin za izlaske na pravi put je donosenje i izrada novog zakona o igrama na srecu, a razlozi za to proisticu iz povrede javnog interesa i konkretni razlozi sastoje se u, bez obzira na proteklih 15-20 godina pokusaja donosenja zakona, kroz pojavu novih oblika priredivanja igara i potrebe razvoja te djelatnosti, ostala su kroz praksu vidljiva nejasna i nedorecena prevazidena rjesenja, kroz pojavu novih oblika priredivanja igara na srecu takode nedorecena, neiskazana rjesenja, kroz izmjene i potrebe uskladivanja igara na srecu opsti uslovi kako za privredna drustva, tako i za pojedine oblike priredivanja igara na srecu, nadzor i nadleznosti, kroz pojavu nacina funkcionisanja kada su u pitanju tehnologije za priredivanje i na kojima funkcionisu privredna drustva i oblici, sistemi (online), kao i pojave novih tehnologija za prredivanje igara na srecu i rekvizita i osnovnih sredstava na kojima se prireduju igr;e na srecu, kao i kad su u pitanju oblici priredivanja igara na srecu nedefinisanost opstih uslova kada su u pitanju pravila i prostorno-tehnicki uslovi i kadrovska rjesenja, kao i kaznena politika i odnos prema investitorima -ostvarivacima javnog interesa i njihovo mjesto i uloga u ostvarivanju javnog interesa kao i prelazne, zavrsne i druge odredbe sa pristupom cinjenicnoj situaciji i postojanju realnih cinjenica da u ovome momentu postoji stotinjak PD koja zaposljavaju par hiljada radnika i imaju validne ugovore itd.

8. Opste odredbe: treba da regulisu i uvedu u Zakon, dajuci definicije igre na sreci termine i definicije koji definisu, provlace se kroz citav sistem Zakona, da razvrstaju, podijele i unesu i nove oblike priredivanja igara na srecu, eliminisu nejasnoce i nedorecenosti, prevazidene i ranije definicije…izvrse, presloze clanove u logicnom nizu…

9. Opsti uslovi: ne regulisu detaljno opšte uslove za privredna drustva i nacin sticanja prava priredivanja, kao i pocetni i opsti kapital, opste uslove za dodjelu koncesije i opste uslove za pojedine oblike priredivanja, opste uslove kada su u pitanju rokovi i koncesione naknade, na osnovu “odokativnih”, vec na osnovu parametara kada su u pitanju investicije i odrzavanje sistema…izvrsi detaljna analiza nacina, uslova, rokova i svega potrebnog sto je opste za sva privredna drustva i za sve oblike priredivanja igara na srecu…

10. Nacin i stavljanje u upotrebu automata, stolova i rekvizita za igre na srecu pojavom novih oblika, novih termina, definicija, medunarodnih standarda, automata, progresivnih masina, online sistema, nacina priredivanja i ostvarivanja ucesca u igrama na srecu ovaj oblik je potpuno zapusten i nedefinisan, posebno kad je u pitanju ispunjenje prostorno-tehnickih i kadrovskih uslova i nadzor nadleznost i saglasnosti u obimu i okviru ispunjenosti i potreba ispunjenosti;

11. Nadzor i nadleznost: nedefinisana odgovornost, stepen i nacin zaposljavanja, kredibilitet i kompetentnost, neostvarena uloga u ucescu razvoja, ispravnog i prirodnog nadzora, nadzora i nadleznosti, neprirodan okvir odnosa prema djelatnosti i ukupnom javnom interesu i nacinu ostvarivanja interesa, nedostatak propisa koji uokviruje i povlaci jasnu crtu izmdu toga sta je nadzor, a sta je nadleznost,da se propise detaljno uloga inspektora, Uprave za igre na srecu i nadleznog organa, da nema arbitrarnosti, zloupotrebe sluzbenog polozaja itd;

12. Oblici priredivanja igara na srecu, nepotpunost u propisivanju nacina i uslova, pravila, prostorno-tehnickih uslova i kadrova za svaki oblik pojedinacno; svaki drugi clan ce dopisati Ministarstvo – to mora do detalja da se propisu minimum pravila za svaki oblik i minimum prostornotehnickih i kadrovskih uslova. koje mora da ispuni privredno drustvo za svaki oblik priredivanja pojedinacno, jer pravila i prostorno-tehnicki uslovi, tj. Prostor u kom se prireduiu igre na srecu su osnov priredivanja svakog oblika prirdivanja igara na srecu.

13. Kaznene odredbe: pristup ostvarivacima javnog interesa kao da su unaprijed opredijelili da se bave prekrsajem, a ne ispunjavanjem onoga sto im je predvideno Zakonom usmjeri na nacin kako zakon predvida, zapostavljanje zastite ostvarivaca javnog interesa i maltene ilegalnima je sve dozvoljeno i promijenjen smisao;

14. Prelazne i zavrsne odredbe: postoji na stotine ugovora, na hiljade prostora, a obracfivaci se stalno sluze da ce dopisati zakon ne razlikujuci sta je zakonska odredba, a sta podzakonski akt, ili neki tekuci propis, to mora uzeti u okvir realno stanje i situaciju …

15. Nagradne igre: takode, precistiti i definisati i prilagoditi ovome vremenu…

16. Kompletan zakon po poglavljima sloziti u jedan niz, koji ce imati edukativni i upoznavajuci i upozoravaiuci smisao i karakter.

Navedene činjenice nameću potrebu njihovog obrazloženja. Naime, postojeći Zakon o igrama na sreću je u materijalnom pravnom smislu prevaziđen iz razloga što su za njegove norme moguća vrlo različita tumačenja od onoga što sam zakon znači, pa je kao posledica toga došlo do mnogih upravnih sporova zbog toga što u Zakonu o igrama na sreću postoje mnoga i značajna miješanja pravnih instituta, pravnih pojmova pa i pravnih cjelina, kao i sukob nadležnosti između Uprave za izgre na sreću i Ministrastva finansija, a što sve izaziva veliku dozu pravne nesigurnosti, prije svega, kod priređivača igara na sreću. Zato je ovoj materiji igara na sreću veoma potreban cjelovit I novi akt, odnosno zakon koji bi tražio ozbiljan i transparentan pristup u skladu sa važećom legislativom i cijelim pravnim poretkom Crne Gore. Nažalost, to je sve izostalo kao što je izostalo definisanje javnog interesa, a što je bio imperativ. Dakle, imamo ogroman broj kaznenih normi i sankcija za priređivače igara na sreću, a niđe se ne pominje odgovornost na strani Uprave igara na sreću i Ministarstva finansija. Organi uprave su previđeli u svom prenormiranju nacrta minimum javnog interesa, kao i ustavno pravni osnov iz 16 Ustava Crne Gore. Začuđujuće je i neskladno je sa pravnim poretkom države da se nadležni organi uprave ne odazovu na zahtjeve priređivača igara na sreću i njihovih nevladinih asocijacija, koje u pravnom sistemu Crne Gore predstavljaju nezaobilazan factor u zakonodavnoj politici naše države, a posebno onih zakona koji regulišu djelatnosti od javnog interesa kao što je djelatnost igara na sreću. Javni interes je određen članom 5 postojećeg Zakona o igrama na sreću, što znači da je ova djelatnost od javnog interesa i isključivo pravo Crne Gore kojeg se ona ne može odreći, jer je dužnost države prevashodno da kroz zakone štiti javni interes. Prema tome, iz ovoga proizilazi da Nacrt nije potpuno koherentan sa važećom legislativom i što je još važnije- nije izveden iz već definisanog javnog interesa, pa je posledica toga da će ovaj poduhvat neminovno biti uzaludan, pa ga treba što prije stopirati da ne bi izazvao još veću štetu i državi i priređivačima igara na sreću.
Nacrt nije ispunio nijedan od osnovnih pravnih postulata pri izradi svakog zakona, a to je logičnost, skladnost, ciljnost i funkcionalnost. Ovaj Nacrt nije ispunio osnovnu svrhu da nedvosmisleno uredi konkretna prava i obaveze i odgovornosti u organizaciji igara na sreću ,ni ulogu države ni ulogu koncesionara, kao partnera države u ovoj uslužno-turističkoj djelatnosti. Nacrt nije razumljiv svima onima na koji se odnosi, sa dosta pravnih praznina, protivrječnosti, a čije postojanje izaziva samovolju i arbitrarnost kroz mnoga diskreciona prava, koja obesmišljavaju postojeći Zakon o igrama na sreću. A to je sve posledica da je Nacrt rađen na brzinu i u nevrijeme, bez učešća onih subjekata na koje se Nacrt odnosi , a to su koncesionari i igrači, koji su morali biti uključeni u rad na izradi Nacrta. Stoga je ovaj Nacrt samo dotakao krucijalna pitanja igara na sreću, a u nekim članovima nalazimo suprotnosti sa samim Zakonom o igrama na sreću, a to znači da je u suprotnosti i sa pravnim poretkom Crne Gore.
Pošto su igre na sreću, kao djelatnost od javnog interesa ( zakonska odrednica ) bilo je uputno da se ovim Nacrtom autori Nacrta odnose prema proklamovanom javnom interesu na odgovoran i transparentan način. Naime, trebalo je normirati položaj i funkciju obje strane , dakle, i državu i privredna društva za priređivanje igara na sreću na potpuno drugačiji način od onoga kako je Nacrt rađen, urađen i plasiran u javnost Crne Gore. Tako što nijesu ispunili osnovnu funkciju, a to je pomenuta ciljnost pravnog akta i pravne norme, da se uredi suštinski jedna važna djelatnost i da se isprave nedorečenosti i daju nova rješenja na postojeći Zakon o igrama na sreću. Na žalost, ovaj Nacrt je učinio sve suprotno. Osnovni nedostatak Nacrta je u načinu i metodu njegove izrade, ZATO ŠTO JE KOMUNIKACIJA IZMEĐU PREDSTAVNIKA DRŽAVE I SVIH PRIREĐIVAČA IGARA NA SREĆU, KAO NJENOG PARTNERA, NA VRLO NISKOM NIVOU, A NA ŠTETU I DRŽAVE I PRIREĐIVAČA I IGRA

PREDLOG:

Iz svega izloženog, pokazuje se kao imperativ izrade i donošenje novog Zakona o igrama na sreću, na bazi nepobitnih argumenata, koji su izneseni na panel diskusijama povodom Nacrta, i pismeno i usmeno, a sve u funkciji sveobuhvatnog, doslednog, hoheretnog, ciljnog i razumljivog teksta novog zakona, koji će svima stranama u ovoj djelatnosti biti od koristi, a ne od štete kakav je ovaj Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću.